O byrokracii

Byrokracie je stará jako civilizace. Se vznikem prvních forem státu a prvních psaných zákonů vzniká kasta lidí, kteří pro vladaře a vládnoucí vrstvu píší zákony a dohlížejí na jejich dodržování tak, aby jejich vláda byla trvalá a rozšiřovala se na další teritoria. Paralelně vzniká soukromé vlastnictví lidí, které si musí ti majetní evidovat, ohodnocovat a hlídat, aby jim stále rostlo, nedocházelo k jeho ztrátám a znehodnocování a aby věděli, jakou má tržní cenu. Pro plnění těchto dvou funkcí se byrokracie rozděluje na státní a soukromou.

Byrokraté, část vzdělané populace, je vladaři hmotně preferována a proto je zainteršesována na zachování existujícího společenaského pořádku a vladařům většinou věrně slouží. Nad prostý, fyzicky pracující a chudý lid se společensky a materiálně vyvyšuje a vytváří společenskou mezivrstvu (střední třídu) mezi vladaři a lidem. Protože být byrokratem je společensky i materiálně výhodné, vzniká trvalá tendence k byrokratické reglementaci všech oblastí společenského života, k vytváření stále složitějších a rozsáhlejších zákonů, norem a předpisů a k početnímu růstu byrokracie.

Dále ještě bude problém růstu a škodlivosti rozbujelé byrokracie analýzován podrobněji a budou uvedeny možnosti, jak byrokratizaci omezit a dát občanům možnost uplatňovat a plně využívat jejich svobody a práva. Než k tomu přistoupíme, ukažme si na příkladu z dnešní doby, jak je byrokracie schopna paralyzovat jakýkoli pozitivní společenský proces nebo záměr.

Ještě nedávno předseda strany Zelených a místopředseda Topolánkovy koaliční vlády a ministr životního prostředí Martin Bursík, vyhlásli kampaň Zelená úsporám. Protože se blížily volby do Evropského parlamentu 2009 a do poslanecké sněmovny 2010, chtěl Bursík pro sebe a stranu Zelených získat populistickou akcí maximum voličů a udržet si politické pozice a vliv. Využil možnosti prodeje tzv. emisních povolenek, kterých měla ČR, zejména díky minulým masivním investicím ČEZ do odsíření elektráren nadbytek, a prodal je Japonsku za sumu kolem 17 mld. Kč. Ve vládě pak vyjednal, že bude použita na dotování zateplování starých domů i novostaveb, úspor všech druhů energií a náhrad neekologických zdrojů tepla ekologičtějšími. Po schválení návrhu vládou i parlamentem chybělo jen vydání prováděcích předpisů. A tu nastala pro zájemce pravá kalvárie, když „zapracovali“ byrokraté na všech úrovních. Další průběh je pro zbyrokratizovaný systém typický.

Prvním problémem je všeobecná lenost, pomalost, alibismus a arogance byrokratů. Od počátku kampaně v dubnu 2009 uběhly týdny a zájemci se marně dožadují informaci o náležitostech, které jejich žádosti o dotaci vyžadují.

Problém druhý. Když už něco (obvykle nesystematicky soliterního jen pro omezenou oblast problémů) byrokraté vymyslí a publikují, jsou podmínky tak maximalistické a nerealistické (výrazně přísnější, něž dosud normy ČSN a TNI maximálně požadovaly), že jsou splnitelné jen s vynaložením nepřiměřených nákladů.

Třetí problém pro žadatele a investora vzniká z toho, že vláda chce těchto peněz skrytě využít pro boj s dopady světové ekonomické krize a „přelít“ je do zvýšení prodeje a výroby souvisejících produktů. Stavebních materiálů a otopných systémů a stavebních prací. Ale nejen to. Také zajištění práce pro zástupy firem projekčních, konzultačních, testovacích a auditorských, notářů apod. Realizace svépomocí drobných stavebníků a majitelů domů je tím prakticky vyloučena. Když si potenciální investor spočítá všechny tyto povinně nakupované služby a přidá k tomu nekonečné papírování a několikrát opakované „běhání“ po úřadech zjistí, že vlastně nic neušetří a že se mu vyplatí, udělat si vše sám a bez Bursíkových „dotací“. Výsledkem je, že žádostí o dotaci bylo do konce června podáno jen 35 z celé republiky !!!

Čtvrtým problémem navíc je to, že povinné dodávky mohou poskytovat jen pro tento účel „certifikované“ firmy, které musí o certifikaci požádat a prokázet, že vyhovují jejím podmínkám. O tyto složité certifikace často nemají malé firmy zájem, takže tuto vládní podporu budou využívat především firmy velké.

Ukazuje se jasně, že celá kampaň byla jen poulistickým předvolebním humbukem pana Bursíka a běžným občanům nic užitečného nepřinese.  

Ale opusťme tento ilustrativní příklad a věnujme se analýze byrokracie a byrokratizace v celé obecné šíři.

Již jsme řekli, že civilisovaní lidská společnost, se stále složitější specializací a dělbou práce, potřebuje činnosti úředníků, kteří spleť všech procesů v civilizované společnosti evidují, analyzují a usměrňují tak, aby společenské procesy probíhaly a směřovaly podle přání vladaře nebo vládnoucí oligarchie. Byrokracii jsme rozdělili na státní a privátní. Státní byrokracie se koncentruje zejména na procesy politické, fiskální (daně a rozpočet), obranné a bezpečnostní, legislativu a soudnictví. Privátní byrokracie se věnuje usměrňování vnitřních procesů v ekonomických subjektech tak, aby byl maximalizován zisk a majetek jejich vlastníků.

Opět můžeme konstatovat, že přiměřená velikost (počet) byrokratického aparátu, racionální a efektivní rozsah jeho činností, zajišťující vyší sílu státu a ekonomickou rentabilitu privátních subjektů, jsou užitečné a společensky potřebné. Tisíciletá zkušenost civilizovaných států však ukazuje, že byrokracie se od počátků a vždy vymýká svému původnímu poslání a žije svým vnitřním životem, jehož hlavním zájmem je její neustálý růst. Jak v nárocích na stále vyšší počet úředníků, jejich finační odměňování a společenské zařazení, tak i na stále složitější a rozsáhlejší (až totální) ovlivňování všech procesů ve společnosti.

Dosavadním vrcholem škodlivé moci všemocné byrokracie byl sovětský komunistický režim. Ačkoli byrokracie měla (podle doktriny o vládě dělnické třídy a rolnictva) sloužit zájmům vladaře – dělnické třídy SSSR, strhla byrokracie na sebe veškerou moc, přisvojovala si většinu společenského produktu a rozhodovala o způsobu života každého jedince i o osudech celých národů. Historie ukázala zcela nepochybně, kam taková totální byrokratizace života společnosti vede. SSSR se nakonec nezadržitelně a totálně vnitřně rozložil a zanikl.
I reformátor Gorbačov byl proti tomuto rozkladu bezmocný. Režimy SSSR a jeho satelitů nezanikly v důsledku nějakých vnějších sil a vlivů (Reagana v USA, katolické církve, disidentských hnutí spasitelů Walensy nebo Havla), ale rozpadly se samovolně, protože jejich byrokratický aparát již nebyl schopen udržet existenci tohoto obrovského aglomerátu různých národů a společenských vrstev, v konkurenci s dynamickým demokratickým a liberálním světem. Rozpad impéria SSSR byl největším exemplárním příkladem zhoubnosti byrokratizace společenské existence. V menší, ale nezanedbatelné a stále rostoucí míře jsou byrokratizací smrtelně ohroženy všechny civilizované společnosti a státy. Konkrétní příklad ze současné ČR jsme si uvedli výše.

Dnes se celá Evropa rozhádala pro neúspěch s Ústavou EU a o přijetí nebo nepřijetí její „náhražky“ – Lisabonské smlouvy. Osobně patřím k obhájcům postupné realizace sjednocené Evropy. Jako přesvědčený liberál chápu existenci jakýchkoli mezinárodních barier v Evropě, státního a nacionálního protekcionismu a nacionalistického rozeštvávání jako škodlivé. To vše v minulosti vedlo k hospodářským ztrátám všech a nakonec i k válkám, z nichž obě světové byly vyvrcholením, které konečně přesvědčilo národy a státníky Evropy o nutnosti jejího sjednocení.

Ale zároveň plně souhlasím s kritiky obrovské byrokratisace „evropské“ administrativy.  Celá

„bruselsko – štrasburská“  koncepce EU a infrastruktura jejích centrálních orgánů je napadena zhoubnou chorobou hyperbyrokratisace. Centrum vybírá nemalé členské příspěvky od členů EU, ale z veliké části je „vyhazuje“ na pompézní, v mnoha směrech neúčelnou a zbytečnou a přehonorovanou činnost orgánů EU, které neustále rozšiřují svůj byrokratický aparát královsky placených asistentů, poradců, tlumočníků atd. Tyto zástupy volených i nevolených byrokratů si vymýšlejí další a další zákony, předpisy a směrnice, kterými svazují iniciativu občanů a omezují svobodu jejich aktivit.

V EU by měla platit zásada maximální subsidiarity. Centrum by mělo stanovit jen rozhodující základní společné principy, platné v celé EU (zejména novou Evropskou ústavou) a nejen členské státy, ale i regiony všech velkostí a stupňů by měly v duchu těchto principů rozvíjet vlastní iniciativy a pravidla, vyhovující jejich místním podmínkám.

Podobná a mnohem starší je situace v OSN a v nejrůznějších nadnárodních i národních „obecně prospěšných“ organizacích (nadacích, fondech apod). Také OSN „zabydluje“ masa královsky placených a početných úředníků, jejichž hlavní starosti je dobré a jisté bydlo. I zde obrovské prostředky pohlcují neefektivní, pompézní a nákladné akce, zatímco potřební v krizových oblastech světa obdrží z vybraných peněz jen nedostačující pomoc. Podobné je to i s nejrůznějšími charitativními a humanitárními fondy, mezinárodními i národními, které jsou hlavně příležitostí pro jejich byrokratický aparát, zajistit si nemalé trvalé příjmy a materiální výhody.

To vše byly extrémní příklady škodlivosti byrokratizace. Poukažme nyní na škodlivost byrokratizace v normálních a nekrizových podmínkách běžného života veřejných i privátních „úřadů“ a na všeobecně platné tendence v existenci byrokracie:

  • Byrokratů je vždy málo, takže nemohou plnit „nezvládnutelné“ množství úkolů. Stále je potřeba více lidí a termíny se nedají „objektivně“ stihnout. (Ve skutečnosti panuje ve všech úřadech režim rozšafné pomalosti, doprovázený „volnou“ pracovní dobou, kávičkováním, pokuřováním, krácením času počítačovými hrami, pozdními příchody, soukromými pochůzkami, předčasnými odchody atd.).
  • Každý byrokrat chce mit nějaké podřízené a má-li je chce jich mít více (protože to znamená jeho vyšší funkční zařazení a platové ohodnocení). Všechny procesy musí být administrativně sledovány a reglementovány co nejpodrobnějšími předpisy a směrnicemi (což připravuje půdu pro předešlý argument).
  • Předpis musí být co nejméně srozumitelné, aby vyžadovaly stálou odbornou pomoc byrokratů a dokazovaly jejich nepostradatelnost.
  • Byrokracie je obecně vždy nedostatečně honorována vzhedem k ostatním kategoriím zaměstnanců ve státním i privátním sektoru.
  • Byrokrat nemůže (a ani být nesmí) odborníkem ve specialisovaných oborech. Vždy si musí na tuto konkrétní práci opatřovat (placenou) pomoc expertů. Na jejich závěry nemá (ani nesmí mít žádný názor). K rozhodování o problematice jen předá „nahoru“ odborná stanoviska expertů a nenese za jejich správnost žádnou odpovědnost.
  • Vždy, kde je to jen možné dokazuje, že přidělená problematika mu kompetenčně nepřísluší a vrátí ji „nahoru“ a „přehraje“ ji na jiný odbor. I když se nakonec ukáže, že mu přísluší, získá tím mnoho času, třeba i několikrát opakovaným odkladem.

Vycházím z vlastní zkušenosti z práce ve velkých českých podnicích. V jednom z největších tzv. oborových  podniků ČSSR před rokem 1989 a v podobně velké české  akciové společnosti po tomto roce. Chování podnikových byrokratů se prakticky nezměnilo a mělo všeobecné rysy, výše popsané. V akciové společnosti jsem byl vedoucím oboru, který měl za úkol organizovat správu jejich dceřiných a.s. , s.r.o. a kapitálových účastí ve třiceti subjektech a dohlížet na jejich hospodaření. V té době bylo řízení obchodních společností ještě „v plenkách“ a bylo nutno je kultivovat vypracováním potřebných řídících dokumentů. Ty musely projít celopodnikovým připomínkovým řízením, potom je bylo nutno vysvětlit a obhájit před představenstvem a.s. , docílit jejich schválení a uvedení v platnost. Ačkoli  zavedení řádu do správy účastí bylo časově naléhavé, celý systém podnikové byrokracie tento proces trvale brzdil a paralyzoval. Jak obvyklou liknavostí a nedodržováním lhůt schvalovacího procesu, tak zejména nerozhodností a alibismem byrokratů, kteří nebyli dostatečně profesionálně fundovaní, nechtěli za svá stanoviska nést osobní odpovědnost a vše si nechávali posuzovat od draze placených externích poradců.

Když se mne předseda představenstva této a.s. ptal, co proti tomu dělat, řekl jsem mu otevřeně, že bych rychle propustil z generálního ředitelství 30% úředníků, úměrně snížil plochy kanceláří a důsledně vyžadoval plnění všech úkolů.

Pro byrokraty na vedoucích stupních státní správy i soukromých subjektů je obecně příznačné, že se rekrutují většinou z lidí, odborně málo erudovaných a zdatných, kteří se vyhýbají praxi a vyhledávají si „teplá místečka“–sinekury někde „nahoře“ (jako populární MUDr. Cvach v Nemocnici na kraji města).

Problém se stále bobtnající a nevýkonnou byrokracií musí řešit každý režim i každý soukromý podnik. Proto komunisté periodicky organizovali akce typu „ 80.000 úředníků do výroby“, proto naše dnešní ministerstva a podniky pořádají periodicky tzv. personální audity a ministři financí krátí kolegům ministrům mzdové fondy ministerstev. Většinou marně, protože se zakrátko efekt těchto opatření vytrácí.

Účinnou cestou k regulaci byrokracie je důsledná realizace následujících organizačních a personálních opatření:

limitování početních stavů personálu úřadů, limitování mzdových fondů, normativní stanovení materiálního vybavení a provozních výdajů, účelný outsourcing služeb, náročný výběr personálu a kontrola jeho výkonnosti, periodické hodnocení efektivnosti a kvality agend, totální komputerizace všech agend úřadu nebo podniku.

19. června 2009